目前節(jié)能減排制度存在的主要問題

    ——節(jié)能減排主要依靠行政性手段，付出的成本較高

    在目前的管理方法下，各級地方政府是節(jié)能減排的具體責(zé)任和實施主體，造成了目標(biāo)的落實主要依靠行政性手段的普遍現(xiàn)象。在節(jié)能減排工作中，各級政府所擁有的調(diào)節(jié)手段有很大差別。比如*政府可以采取全面的財政、稅收政策，省級政府也有一定的經(jīng)濟(jì)手段，而縣市甚至更基層政府，難以運(yùn)用價格、稅費(fèi)等經(jīng)濟(jì)手段，只能主要依靠行政審批新的投資項目、關(guān)停并轉(zhuǎn)等行政性措施。另外，由于各地區(qū)之間存在發(fā)展競爭，如果部分地區(qū)提高對節(jié)能減排的稅費(fèi)等標(biāo)準(zhǔn)，會降低該地區(qū)對投資的吸引力，因此，地方政府也不太愿意采用經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段。與稅收、財政和排放標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等經(jīng)濟(jì)手段和排放權(quán)、排污權(quán)交易等市場機(jī)制相比，行政性手段加大了對企業(yè)的直接干預(yù)，提高了全社會的節(jié)能減排成本，降低了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率。

    ——層層分解方法分隔了全國統(tǒng)一的市場，影響了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整

    各地區(qū)采取層層分解的模式，事實上對國內(nèi)市場進(jìn)行了分割，影響了區(qū)域?qū)I(yè)化分工和協(xié)作。在這種模式下，每—級行政區(qū)域，比如縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至企業(yè)都分配有排放總量約束，由于企業(yè)轉(zhuǎn)移并不能伴隨排污總量的相應(yīng)轉(zhuǎn)移，大大增加了產(chǎn)業(yè)和企業(yè)區(qū)域優(yōu)化調(diào)整的難度。比如一個印染廠很難從一個地區(qū)遷移到另一個地區(qū)，因為在總量減排的背景下，遷入地區(qū)一般很難協(xié)調(diào)出可用的排放總量指標(biāo)。

    ——各地區(qū)發(fā)展差異很大，指標(biāo)層層分解方法很容易對部分地區(qū)發(fā)展造成約束

    我國仍然處于經(jīng)濟(jì)增長較快的發(fā)展階段，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段差異很大，而且越是較小的區(qū)域其差異越大。例如各省的經(jīng)濟(jì)增長速度zui多相差幾個百分點(diǎn)，而縣與縣之間經(jīng)濟(jì)增速可能相差十幾個、甚至幾十個百分點(diǎn)，因此，越是具體到基層的區(qū)域，其節(jié)能減排的任務(wù)就存在越大的差異性。目前各地區(qū)在執(zhí)行節(jié)能減排過程中，往往將節(jié)能減排指標(biāo)層層分解到基層政府，例如縣甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。這就很可能發(fā)生部分地區(qū)沒有節(jié)能減排基數(shù)或者原有排放基數(shù)過小的問題，由于跨地區(qū)之間的指標(biāo)調(diào)配往往非常困難，導(dǎo)致節(jié)能減排成為部分地區(qū)制約發(fā)展的重要因素。

    ——目前的體制下政府較為注重對大企業(yè)和耗能排污大戶的監(jiān)管，容易忽略對小企業(yè)和小污染源的監(jiān)管

    由于各地區(qū)主要實行污染物總量控制，而高耗能和高污染的主要是少數(shù)行業(yè)和少數(shù)企業(yè)，這也導(dǎo)致許多地區(qū)注重對重點(diǎn)行業(yè)和耗能及排污大企業(yè)的監(jiān)管，經(jīng)常忽略對小污染源的監(jiān)管。這一方面造成了許多環(huán)保事故，另一方面也造成了大企業(yè)和小企業(yè)不平等競爭的市場局面，不利于企業(yè)正常發(fā)展。

    進(jìn)一步完善節(jié)能減排制度的政策建議

    ——確立主要依靠市場化措施實現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)的改革方向

    雖然我國目前的節(jié)能減排管理方法簡單有效，但也存在行政干預(yù)過多、成本過大等許多問題，甚至還出現(xiàn)一些地區(qū)為了完成節(jié)能減排指標(biāo)，在不缺電的情況下拉閘限電等不正常現(xiàn)象。從其他各國的經(jīng)驗看，也主要依靠經(jīng)濟(jì)手段和市場化機(jī)制實現(xiàn)節(jié)能減排任務(wù)。因此，從長期看，我國必須確立節(jié)能減排工作要轉(zhuǎn)到主要依靠市場化手段和措施的改革方向，爭取到“十三五”或“十四五”時期不需要再通過層層分解的方法實現(xiàn)節(jié)能減排任務(wù)。

    ——*政府層面積極推動財政稅收政策和排放標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整

    進(jìn)一步提高污染物排放的稅費(fèi)征收水平和征收力度，同時加大對節(jié)能減排研發(fā)和技術(shù)設(shè)備推廣應(yīng)用的財政支持力度。在我們關(guān)于企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展問題的調(diào)研中，約一半的企業(yè)反映節(jié)能減排的投入大而收益小，支付的排污費(fèi)也較少，污染費(fèi)征收也存在很大的自由度，企業(yè)節(jié)能減排的動力和壓力不足。因此，需要進(jìn)一步研究適度提高節(jié)能減排的稅收政策，大力加強(qiáng)征管力度，使能源利用效率低、污染排放大的企業(yè)真正付出更大的成本。同時，加大財政支持力度，使從事節(jié)能減排研發(fā)和推廣應(yīng)用的企業(yè)能夠得到更大的支持。

    結(jié)合主體功能區(qū)規(guī)劃，適時修訂不同主體功能區(qū)的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。節(jié)能減排工作需要體現(xiàn)各地區(qū)資源環(huán)境承載力差別，而zui能體現(xiàn)資源環(huán)境承載力的就是全國主體功能區(qū)規(guī)劃。２０１０年《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》對不同主體功能區(qū)提出了不同的環(huán)境政策，例如優(yōu)化開發(fā)區(qū)域要實行更嚴(yán)格的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，要嚴(yán)格限制排污許可證的增發(fā)，完善排污權(quán)交易制度等。由于目前執(zhí)行的大多數(shù)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)都是在主體功能區(qū)規(guī)劃發(fā)布前制定的，因此，需要及時根據(jù)《規(guī)劃》要求，修訂并提高現(xiàn)有的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，以標(biāo)準(zhǔn)促進(jìn)節(jié)能減排工作。

    ——選擇部分地區(qū)進(jìn)行主要采用市場化方法推動節(jié)能減排的改革試點(diǎn)

    對節(jié)能減排方法的改革應(yīng)堅持先試點(diǎn)后穩(wěn)步推進(jìn)的方法，首先選擇少數(shù)面積較小的省份，或者地市一級的區(qū)域進(jìn)行主要采用市場化方法推動節(jié)能減排的改革試點(diǎn)，在試點(diǎn)地區(qū)取消對節(jié)能減排任務(wù)的層層分解，而主要依靠市場化方法，通過試點(diǎn)地區(qū)內(nèi)部的優(yōu)化調(diào)整，加強(qiáng)節(jié)能減排總量的區(qū)域內(nèi)協(xié)調(diào)實現(xiàn)既定目標(biāo)。

    當(dāng)前在地方層面要重點(diǎn)推動排放權(quán)交易。除了財政和稅收政策外，排放權(quán)包括碳排放權(quán)和污染物排放權(quán)交易也是發(fā)達(dá)國家普遍使用，而且效率很高的一種市場化機(jī)制。由于稅收政策具有全國統(tǒng)一性，建議目前在各地方重點(diǎn)推動建設(shè)排放權(quán)交易的機(jī)制，通過排放權(quán)交易，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部節(jié)能減排的市場化調(diào)整。